Особенности национальной "экономики образования"

Образование: рынок "медвежьих" услуг?

Смета или бизнес-план?

Наша слабая осведомленность по части рыночных отношений, в том числе в образовании, имеет вполне понятное объяснение. Этого, однако, нельзя сказать о плановом ведении народного хозяйства, реликты которого можно заметить, например, в законах об образовании. Речь идет о нормативах финансирования, в том числе подушевого.

"Финансирование федеральных государственных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений – на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе.

Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.

За счет средств федерального бюджета финансируется обучение в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации" [Ст.41-1 ФЗ "Об образовании" с учетом ФЗ-122 (2004 г.)].

Понятие норматива широко применялось именно в плановом хозяйстве . Причем применялось оно очень по-разному, по крайней мере, в двух противоположных случаях – агрегированных расчетов на уровне страны в целом и конкретных расчетов на уровне отдельных хозяйствующих субъектов.

В первом случае нормативы имели обобщенный характер и имели своей реальной основой пресловутый "достигнутый уровень". Например, были "миллионники", т.е. нормативы расходов проката, цемента, пиломатериалов и т.д. в соответствующих единицах измерения на один миллион рублей капитальных вложений, дифференцированные по отраслевым министерствам и ведомствам, союзным республикам. На их основе распределялись по агрегированной номенклатуре фондируемые ресурсы. Эти нормативы, как только что отмечалось, основывались на фактическом положении дел в предшествовавшем периоде¸ отражали сложившуюся технологическую структуру капитального строительства. Как правило, эти нормативы для нового планового периода волевым образом изменялись в целях поощрения "прогрессивных структурных сдвигов" (например, повышения доли прогрессивных строительных материалов).

Во втором случае нормативы строго привязывались к конкретным технологиям производства, даже отдельным технологическим операциям. Продолжая пример, связанный со строительством, здесь можно назвать детальнейший набор строительных норм и правил (СНиП), которым обязаны были руководствоваться проектировщики, сметчики, прорабы. Например, выемка грунта для столбов линии электропередачи имела разный норматив трудоемкости в зависимости от времени года. Конечно, были и типовые проекты сооружений, при использовании которых применялись утвержденные комплексы норм расхода ресурсов, но многие сетевые объекты приходилось "осмечивать" сугубо индивидуально.

Никому не могло бы прийти в голову, с одной стороны, применять "миллионники" для обеспечения ресурсами или финансирования конкретных объектов (это примерно то же самое, что руководствоваться средней температурой по больнице при определении диагноза или лечении отдельного пациента) и, с другой стороны, утверждать на федеральном уровне всю массу конкретных нормативов, которые к тому же, во-первых, зависят от масштабов применения тех или иных технологий (экономисты, как известно, называют эффектом изменения масштаба) и, во-вторых, от структурных изменений.

Поэтому "федеральный норматив финансирования учреждения в расчете на одного обучающегося", пусть даже дифференцированному "по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения" – это плод законотворчества людей, по-видимому, имевших смутное представление о плановой экономике и, тем более, об экономике рыночной. В действительности "ближайшим родственником" такого норматива является обычная рыночная цена отдельной образовательной услуги (преподавания, контроля результата обучения), которая только в условиях, близких к совершенной конкуренции, близка к затратам (одновременно средним и предельным), так или иначе привязанным к одному обучающемуся применительно к сложившейся педагогической технологии. Что же касается среды, как внутри учебного заведения, так и вне его, оказывающей образовательные воздействия на каждого, кто в ней пребывает, то расходы на нее вряд ли могут быть качественно, или хотя бы грамотно, определены "на душу обучающегося".

Если не шарахаться от слова "смета" как якобы "пережитка прошлого", то можно было бы разумно сочетать укрупненные нормативы на верхних уровнях иерархии управления образованием и старое доброе сметное финансирование, отнюдь не исключает принцип "целевого использования бюджетных средств" на уровне конкретных образовательных заведений, тем более что модные сейчас "бизнес-планы" – это, в значительной мере, лишь его новое название, а система централизованно устанавливаемых финансовых нормативов, привязанных к технологиям, является основой составления смет расхода бюджетных средств и в странах с развитой системой рыночных отношений.

Следует также иметь в виду, что элитарный "гумбольдтовский" университет может успешно финансироваться только в индивидуально-сметном порядке, а массовый вуз с широкой социальной миссией просто обязан финансироваться не только и не столько неким всезнающим "центром", сколько региональным (или даже местным) сообществом, что опять-таки не требует "федерально-нормативной" риторики, а вполне обеспечивается стандартными приемами обсчета затрат и результатов, прозрачными для всех заинтересованных участников.

"170/10000"

Несколько особняком стоит еще одна норма, имеющая неявный подушевой характер: "За счет средств федерального бюджета финансируется обучение в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации" ("170/10000"). Почему-то очень многими людьми, в том числе законодателями, она воспринимается как норма, обеспечивающая соблюдение Конституции в части доступности высшего образования и не подлежащая даже обсуждению. В частности, она ранее присутствовала в статье 40 "Государственные гарантии приоритетности образования", наполнявшей конкретным содержанием ст.1-1 ("Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной"). После отмены этой статьи по закону о монетизации льгот норма "170/10000" была перенесена в ст. 41, а также сохранена в законе о высшем и послевузовском образовании.

Официальное название закона о монетизации льгот: "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (122-ФЗ, подписан 22 августа 2004 года)". Далее – ФЗ-122.

Между тем, к Конституции эта норма прямого отношения не имеет уже потому, что она появилась за полтора года до принятия самой Конституции, в середине 1992 года.

Но дело не в этом формально-юридическом обстоятельстве, а в экономическом существе самой нормы. Было бы логичным увязывать средства, выделяемые в федеральном государственном бюджете на высшее профессиональное образование, с величиной ВВП. Например, можно было бы законодательно установить, что финансирование высшего образования на очередной бюджетный период не может быть меньше среднегодовой доли этой статьи расходов федерального бюджета в валовом внутреннем продукте (ВВП) за пять предшествующих лет.

Такая привязка, во-первых, соответствовала бы содержательной связи между высшим профессиональным образованием и его конечным результатом – производством благ. В обществе, основанном на экономике знаний, именно высшее образование должно вносить наибольший вклад в экономику и ее развитие. Предложенная формулировка – о не снижении доли государственных расходов на это образование – как раз и представляет собой минимальную гарантию ориентации нашего развития в данном направлении. Разумеется, сейчас Россия нуждается в "большом скачке" в сфере образования, причем в скачке, качественные и количественные параметры которого пока никто толком не понимает. По-видимому, ощущение явной недостаточности предпринимаемых усилий толкает реформаторов-модернизаторов нашего образования на новые попытки "трусить яблоню" подобно тому горе-прапорщику, который в известной притче уступал в сообразительности обезьяне.

Вряд ли бюджетное финансирование общего образования можно привязывать к тому же показателю. Скорее, его надо привязывать к численности несовершеннолетних жителей страны и не снижать его реальную величину на душу несовершеннолетнего в очередном бюджетном году по сравнению с теми же пятью предшествовавшими.

Во-вторых, такая формулировка освобождает государство от привязанности этих расходов исключительно к бесплатности высшего образования, причем к бесплатности не прежнего, советского типа, когда ее фактически не было, а был натуральный обмен – все, кроме отличников, получавших красный диплом, дававший право на свободное распределение, отрабатывали определенное количество лет там, куда направят в плановом порядке (отрабатывали и отличники, но в самостоятельно выбранном месте). Появляется возможность значительно повысить доступность платного, точнее, частично платного высшего образования или бесплатного в прежнем смысле слова, т.е. мены, в тех отраслях, где это надо государству (образование, медицина, безопасность), решая одновременно задачи обеспечения кадрами жизненно важных для общества и государства сфер экономики.

Употребляя более точные юридические термины, следует говорить о договоре мены. По договору мены (ст. 567 Гражданского кодекса Российской Федерации) каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороны один товар в обмен на другой. К договору мены применяются правила о купле-продаже. При этом каждая из сторон признается продавцом товара, который она обязуется передать, и покупателем товара, который она обязуется принять в обмен.

В-третьих, сокращение в ближайшие 10 лет практически в два раза числа выпускников средних школ при действии этой нормы уже само по себе будет способствовать увеличению расходов из федерального бюджета "на душу студента".

Однако, как уже отмечалось, в настоящее время основным "подушевым" нормативом государственного финансирования высшего образования в России является норма "170/10000". По замыслу, она должна способствовать сохранению доступности высшего образования на бесплатной основе "на достигнутом уровне". Замысел – доступность – был хорош и правилен, но его воплощение оказалось некачественным.

Прежде всего, некачественность нормы "170/10000" состоит в том, что она не учитывает того факта, что студенты могут обучаться в разных формах: очно, очно-заочно, заочно. Все эти формы значительно различаются по уровню нагрузки на бюджет, а также по качеству конечного результата. При желании можно повысить "отдачу" бюджетных средств за счет увеличения доли студентов, которые получают бесплатное образование по конкурсу по заочной форме.

Отметим попутно, что сама величина – 170/10000 – есть не результат некоего стратегического расчета. Она просто отражает фактическое положение дел на момент принятия закона и замораживает его на все время его действия, т.е. бессрочно. Точно такими же соображениями руководствовались создатели конструкции "ЕГЭ – ГИФО", когда предложили долю принимаемых в вузы на условиях ГИФО без доплаты со стороны студентов принять на уровне 50%. Именно такова была в это время доля студентов, принимаемых на бюджетной основе.

В самое последнее время от разработчиков поступило предложение предусмотреть возможность замены требования обеспечивать обучение только за счет ГИФО не менее 50% от общего числа студентов, зачисленных в вуз, на требование обеспечивать обучение только за счет ГИФО студентов в количестве, равном установленным для вуза контрольным цифрам приема [www.hse.ru/news/news.shtml 20-22 декабря 2004.]. Однако понятие контрольных цифр уже несколько лет назад отошло в прошлое, уступив место государственному заказу (заданию). К тому же, во-первых, такое задание со стороны государства в рыночной экономике не может охватывать всю сферу высшего образования и, во-вторых, оно должно оплачиваться по рыночным ценам, а не по "нормативам". Конечно, государство, пользуясь своей рыночной силой, может выступить в качестве установителя цены, "прайс-мейкера", но тогда оно должно принимать во внимание все последствия отклонения установленной им цены от равновесной. Наиболее очевидные из них известны сейчас любому студенту-первокурснику нормального экономического вуза в России.

Далее, как известно, Россия сейчас вымирает. При ежегодном убывании населения примерно на 1 млн. человек это означает уменьшение "нижней границы финансирования" на 17000 студентов, т.е. за 10 лет действия этого норматива нижняя граница финансирования уже уменьшилась на 150-200 тысяч студентов и будет сокращаться впредь. Тот факт, что за эти годы контрольные цифры приема не сокращались, а увеличивались, не должен вводить в заблуждение. Минобразование России в рамках собственных полномочий повышало контрольные цифры приема на первый курс с тем, чтобы хотя бы частично сохранить ранее достигнутый уровень доступности бесплатного высшего образования для очередного поколения выпускников средней школы, которое в силу действия очередной повышательной фазы демографического эха войны постоянно росло. Тем не менее, доступность высшего образования на бюджетной основе "на душу выпускника средней школы" заметно снизилась.

Если сейчас на 10 тысяч населения учатся около 220 человек, то есть на 50 человек больше минимума, то Минфин может в любой момент сократить финансирование высшей школы на четверть и при этом вполне вписаться в рамки "гарантий", установленных законом. Можно сказать, что в настоящее время объем финансирования высшей школы полностью зависит от субъективного мнения руководства Минфина. А мнение это таково, что хорошего ждать не приходится. Об этом чуть подробнее будет сказано чуть ниже, при рассмотрении вопросов, связанных с эффективностью.

В ближайшие 10 лет противоположная, понижательная фаза демографического эха войны приведет к тому, что выпускников средней школы, количество которых уменьшится вдвое, "не хватит", чтобы соблюдать норматив "170/10000", тем более что выпускники средней школы должны идти не только в вузы.

Таким образом, еще одна причина не качественности норматива "170/10000" состоит в том, что он не учитывает продолжающегося сильного воздействия на изменения демографической структуры населения последствий Великой отечественной войны 1941 – 1945 гг.

Следующая причина не качественности норматива "170/10000" состоит в том, что государство, расходуя средства на финансирование высшей школы, в настоящее время не имеет никакой законной возможности повлиять на выбор выпускниками дальнейшего жизненного пути, заставить хотя бы часть из них заполнить те рабочие места, которые крайне важны для государства и общества, но в настоящее время не привлекательны для выпускников по экономическим и иным соображениям.

Встречающиеся высказывания законодателей о возможности возрождения "отработки" бесплатного высшего образования свидетельствуют об их неполном понимании существа дела. В СССР все "отрабатывали" по распределению, т.е. соблюдалось полное юридическое равенство людей, получавших высшее образование. Если сейчас ограничить бесплатное образование только теми специальностями, по которым государство может гарантировать получение первого рабочего места, то доля получающих высшее образование на этой основе сильно сократится. Будет ли это работать, например, на "удвоение ВВП"? В любом случае, соотношение 170/10000 соблюсти вряд ли удастся.

Кроме того, следствием применения норматива 170/10000 является практическое отсечение малообеспеченных слоев населения от бесплатного высшего образования, которое именно для них особенно важно в силу недоступности платного при сложившихся в России его формах (более чем полное покрытие затрат на обучение с тем, чтобы вузу было на что поддержать обучение студентов на бюджетной основе). Более обеспеченные слои населения имеют большие возможности лучше подготовить своих детей к прохождению полного набора конкурсных испытаний, будь то традиционные вступительные экзамены или ЕГЭ, для зачисления в вуз на бюджетной основе. Социологические опросы показывают, что отсутствие притязаний на получение высшего образования связано в более чем половине случаев с отсутствием необходимых денежных средств. Следствием является усиление и закрепление социального расслоения населения, что снижает его устойчивость и сопротивляемость внешним и внутренним угрозам.

Наконец, последняя в этом перечне, но не по важности, причина не качественности норматива "170/10000" состоит в том, что она относится ко всей территории страны в целом без учета значительной демографической и иной разнородности входящих в нее регионов. В СССР столичные и многие иные крупные вузы работали на всю страну. Практически все учившиеся в них приезжие студенты, как и некоторые москвичи, не оставались в столице, а в плановом порядке распределялись в соответствии с потребностями государства, общества.

Развал СССР и исчезновение планового хозяйства привели к тому, что состав абитуриентов столичных вузов резко поменялся. В основном ими стали выпускники столичных школ, которые тем самым получили повышенный доступ к бесплатному высшему образованию. Но профессиональный состав профессорско-преподавательского состава не был ориентирован на столичный рынок труда. Поэтому закономерно резкое возрастание доли выпускников, не работающих по полученной специальности, хотя здесь действуют и другие факторы, прежде всего связанные с уровнем оплаты труда в бюджетных сферах (образование, медицина, культура).

В то же время у нестоличных жителей доступность высшего образования резко понизилась. Но даже если она повысится с помощью мер поддержки студенчества, не учитывающих потребности регионов в кадрах высшей квалификации, то конечный результат будет негативный. Практика показывает, что студент, проучившийся 5 лет в столице или другом крупном вузовском центре, старается там же остаться работать и жить. К тому же, по прежнему ("постоянному") месту жительства чаще всего нет работы по полученной им специальности.

Абсолютная или относительная эффективность?

В плановом хозяйстве четко различались понятия абсолютной и относительной эффективности вложений средств. Это хорошо известно тем, кто тогда принимал реальное участие в разработке и принятии хозяйственных решений или хотя бы изучал теорию хозяйствования. Различаются эти два понятия принципиально. Абсолютная эффективность определяется по соответствию результата, планируемого или фактически достигнутого, поставленной цели. Относительная эффективность определяется исключительно по соотношению затрат и результатов. Грамотное совместно применение обоих показателей эффективности состоит в двухэтапной процедуре. Сначала все реализуемые варианты вложений (средств достижения цели) проверяются на основе первого принципа – целесообразности результата – на допустимость, а затем среди прошедших проверку отбирается один по второму принципу – наилучшей относительной эффективности.

Иначе говоря, сначала в режиме ex ante грамотные, профессиональные управленцы (они же – лица, принимающие решение, decision-makers– ЛПР) убеждаются, что в результате получится "как хотелось", т.е. лучше, чем без предполагаемого варианта действий, а не "как всегда", и только потом дают слово профессиональным экономистам. Иначе получается "по Черномырдину": "Хотели, как лучше…".

Вот совсем свежий пример рассуждения профессионального экономиста, озабоченного относительной эффективностью без учета абсолютной: "…когда звонят в РАО "ЕЭС" и говорят – у вас проблемы на Камчатке, там народ страдает, черт с ним, с вашей прибылью, с вашими выгодами и т.д., вы государственная компания, они не платят за электроэнергию, вы все равно снабжайте. И хорошо, тогда РАО "ЕЭС" снабжает, "Газпром" поставляет газ, компания "Роснефть", которая до недавнего времени была самостоятельной государственной компанией, производит поставки на Крайний Север, это невыгодно, это неэффективно, но государство велит, это оно хозяин. С частной компанией это невозможно. Мы стремимся быть более богатыми, мы стремимся быть более эффективными, поэтому мы, собственно, и выбрали опору на частную инициативу, на рыночную экономику, на конкуренцию и т.д. И думаю, это правильный выбор" [http://www.hse.ru/pressa2002/default.php?show=8907&selected= Эхо Москвы, 28 декабря 2004.]. Следуя той же линии, СМИ уже не выносят на первый план новостей такие события, как веерные отключения потребителей РАО "ЕЭС", под которые часто попадают больницы, роддома, просто жители – исправные плательщики коммунальных платежей.

Здесь уместно вернуться к позиции руководства Минфина в изложении Я.И. Кузьминова, чье суждение на этот счет, как представляется, заслуживает внимания: "Но минфин, я неоднократно с Кудриным говорил по этому поводу, он говорит, что я денег на нынешнюю систему не дам. Потому что действительно нынешняя система очень дырява, крайне неэффективна и финансируется все вкривь и вкось…" [http://www.hse.ru/temp/2004/11_10_roundtable.shtml "Круглый стол" на тему: "Стабилизационный фонд: На что и как потратить?", ГУ-ВШЭ, 10-11-2004,]. А неэффективность видится как раз сугубо экономическая, относительная: затраты и результаты – " мы финансируем человека, который де-факто получает общее высшее образование и идет торговать или там менеджером по туризму, а мы учим его на инженера страшно дорого". Можно подумать, что когда экономика начнет действительно требовать инженеров "здесь и сейчас", высшая школа их напечет как рабочих 3-го разряда, за 6-12 месяцев. Или на нашей промышленности Минфин ставит жирный крест и нам больше не нужны инженеры?

Кроме того, в "неэффективности" высшей школы немалая часть вины лежит и на финансово-фискальных органах, которые, похоже, не в ладах с логикой права той самой собственности, о которой так много говорят и пишут. Если с вуза берут налог на имущество, создаваемое или приобретаемое государственным вузом за счет внебюджетных источников на уставные цели, значит, считают, что это имущество – не казенное, а принадлежащее вузу как субъекту. Если же потом эту собственность переводят в казну, то надо вернуть коллективу как минимум ранее взысканные налоги. Делать вид, что внебюджетные доходы подлежат вменению одного из факторов производства – государственному имуществу – особенно нелепы в случае образовательного учреждения, когда главный вклад в результат делается людьми, прежде всего, преподавателями, а не стенами или даже компьютерами.

Вот что, например, пишет ректор МГТУ им. Н.Э. Баумана, председатель московского совета ректоров: "Налоговая политика существенно ограничивает возможность государственных вузов. Особо хотел бы сказать о налоге на прибыль от внебюджетной деятельности, введенном два года назад. В условиях недофинансирования высшей школы доходы от внебюджетной деятельности инженерные вузы направляют на закупку оборудования, которое учитывается на балансе вуза и становится собственностью государства. Сложилась парадоксальная ситуация – вузы наращивают государственную собственность и платят за это налог, что сокращает возможности вуза по модернизации своей лабораторной базы… На необходимость изменения ситуации с налогом на прибыль говорилось много раз, в том числе и на уровне руководства страны, но положение пока не меняется" [Федоров, 2004].

Иногда цели и результаты имеют денежное измерение, и тогда задача резко упрощается, поскольку можно проверку на абсолютную эффективность заменить требованием безубыточности выбираемого варианта. Понятно, что образование не относится к такому случаю, как бы этого ни хотелось кому бы то ни было. Образование, конечно, имеет общественную ценность, но оно не сводимо к стоимости. Эти азбучные истины "планового хозяйствования", в полной мере действующие во всех ситуациях, когда целью является не доход, а что-либо иное, вспоминаются каждый раз, когда читаешь, например, о крайне низкой эффективности многих сельских школ, которые по этой причине следовало бы закрыть, заменив их автобусом (а почему не компьютером, а в холодных краях и удобствами во дворе – еще и с биотуалетом придачу?). Или о невысоком качестве образовательных услуг, предлагаемых в муниципальных вузах или филиалах федеральных и региональных вузов, которые по этой причине надо просто как можно скорее закрыть, "чтобы не было профанации высшего образования". В обеих описанных выше ситуациях вариант "закрыть" вряд ли выдержит проверку по критерию абсолютной эффективности, если целью является сохранение жизни общества в местах расположения указанных образовательных заведений. Учитывая реальную демографическую ситуацию, актуальность такой цели вряд ли может вызвать сомнение. Поэтому, скорее, следовало бы шире посмотреть на само образование, включая в него и самообразование, не "зацикливаясь" при этом на "учрежденческой (заведенческой)" точке зрения. Для этого, по-видимому, следовало бы и сам закон привести в большее соответствие с Конституцией. Пока что, вопреки Конституции, даже в самообразовании законодательно подкреплена только одна форма – экстернат, да и он в последние годы так зарегулирован, что стал малодоступен для всех, кто живет далеко от места предъявления самостоятельно освоенной образовательной программы, требует ежегодного "отчета о проделанной работе" в очном формате.

Однако, пока что никаких попыток хотя бы думать в этом направлении у наших законодателей не обнаруживается. Они сейчас заняты другим.