28.01.2014

Коммуникация в федеративной системе России на современном этапе: общая характеристика основных проблем и возможные пути их решения

В январе 2014 г. вышел в свет первый номер нового научного журнала «Историческое образование», который готовится и выпускается силами историко-филологического факультета Российского православного университета (Православного института Святого Иоанна Богослова). Главный редактор журнала – доктор исторических наук, профессор С.В. Перевезенцев. Предлагаем вниманию читателей портала «Слово» одну из статей, опубликованных в этом номере. С полным содержанием журнала в электронном виде можно познакомиться на портале «Тезис.ru: Гуманитарные дискуссии»: http://thezis.ru/zhurnal-1-opisanie.html.

Федеративная система современной России находится в затяжном кризисе. Он связан как с отсутствием ясных теоретических оснований для развития, так и с непоследовательностью конкретно-политических мер, предпринимаемых для ликвидации противоречий, существующих в рамках системы [1].

В 1990-2000 гг. отечественная федеративная система развивалась в логике маятника: развитие отношений между Центром и регионами строго определялось в системе «децентрализация-централизация». Поэтому и логика развития системы, и методы, применяемые для реализации региональной политики в ее рамках, носили ситуативный характер. Вместе с тем маятниковое развитие Российской Федерации в указанный период было неизбежно и продиктовано логикой исторического развития государства — проблемой его сохранения как субъекта международных отношений в условиях процессов турбулентности на постсоветском пространстве [2].

Централизация 2000-х гг. сняла проблему развития центробежных тенденций, но не заложила основ для стабильного развития государства на долгосрочный период. В частности, не были учтены целые комплексы региональных проблем — инфраструктурных, финансовых, социально-экономических, этнических, религиозных и т.д. Централизация носила административно-политический, нормативный и частично финансовый характер, ее целью являлась унификация регионального законодательства, стандартизация вертикальных и горизонтальных механизмов внутриэлитного взаимодействия, а также финансовых потоков [3].

Недостаточное внимание к проблемам регионов в политической практике, отсутствие четкой программы их развития привели в настоящее время к повышению конфликтности в отношениях как между Центром и регионами, так и между самими регионами.

За прошедшие годы в России также не сложилось жизнеспособной модели организации федеративного государства. С момента образования Российской Федерации как самостоятельного государства его территориальная организация строилась на основе западной концепции «кооперативного федерализма» [4]. В рамках указанной концепции действует постулат о взаимопроникновении и тесном взаимодействии двух уровней в федеративном государстве — национального и субнационального. Данное взаимодействие реализуется в двух формах — институциональной и фактической. Институциональная форма обычно закреплена в конституциях «кооперативных» федераций и выражается в наличии конкурирующей компетенции, помимо собственной компетенции центра и регионов. Фактическая форма кооперации выражается в создании формальных и неформальных объединений различных акторов и их сотрудничестве друг с другом по поводу решения проблем развития государства. Это подразумевает возникновение очень плотных коммуникационных полей между политическими и неполитическими акторами, действующими на разных уровнях государственной организации, и, как следствие, единого коммуникационного поля для всего государства, в рамках которого формулируются и обсуждаются приоритеты его стратегического развития [5].

В Российской Федерации модель «кооперативного федерализма» реализуется только в институциональном ключе [6]. Коммуникационная составляющая, которая выражается в свободной связи различных акторов между собой, слабо развита или отсутствует полностью, что, в совокупности с вышеуказанными факторами, удерживает отечественную федеративную систему в кризисе. Следовательно, большее внимание к коммуникационной составляющей в отношениях между Центром и регионами, а также регионов между собой, т.е. повышение значения коммуникации в региональной политике Российской Федерации может стать первым этапом на пути выхода из сложившейся кризисной ситуации.

Можно обозначить ряд концептуальных направлений, в рамках которых наиболее целесообразно интенсифицировать коммуникационное взаимодействие различных акторов, действующих в российской территориально-политической системе.

Первоочередной задачей является интенсификация коммуникаций на уровне муниципалитетов, их интеграция в единое информационное пространство. В настоящее время в России наметилась очевидная тенденция к деградации муниципального уровня управления в виду недостатка ресурсов для самостоятельного развития (в том числе и финансовых). Ситуация усугубляется резким различием уровня развития муниципалитетов в различных регионах страны. Муниципальные образования существенно различаются по множеству показателей и прежде всего по обеспеченности ресурсами и возможностям их использования. Большинство муниципалитетов страдают от дефицита местного бюджета. Ситуацию осложнил экономический кризис 2009 г.: падение рентабельности муниципальных предприятий мешает развитию той части муниципального хозяйства, которая основывается на муниципальной собственности, что сказывается на финансировании социальной сферы части муниципалитетов [7].

Вместе с тем совокупность проблем, которая формируется на муниципальном уровне, непосредственно затрагивает население региона. Без решения указанных проблем невозможно комплексное социально-экономическое развитие регионального сообщества. Однако метод администрирования, преобладающий в отношениях муниципалитетов с региональной и федеральной властью, сводит к нулю эффективность любых методик решения данных проблем. Таким образом, система местного самоуправления маргинализируется и начинает оказывать дестабилизирующее влияние не только на социально-экономическую ситуацию в регионе, но и обострять политические проблемы регионального сообщества. В подобных условиях эффективность каких-либо мер, направленных на развитие территорий, будет крайне низкой.

Стоит также отметить, что недоучет интересов населения муниципальных образований региона (группы регионов), на территории которых осуществляются мероприятия, стимулирующие развитие, серьезно осложняет не только их реализацию, но создает реальную базу для подрыва национальной безопасности России. Ухудшение социально-экономических показателей большинства муниципалитетов влечет за собой превращение социального кризиса в политический, что может дестабилизировать обстановку в стране.

Выявление реальных проблем муниципалитетов невозможно без установления устойчивых коммуникационных каналов как между муниципальными образованиями и региональным и федеральным уровнем управления, так и между самими муниципалитетами. При их создании важно предусмотреть возможность непосредственного выхода муниципальных акторов на федеральный уровень — это необходимо для повышения достоверности информационных потоков, циркулирующих в системе, и доверия к ним со стороны населения муниципалитетов и регионов.

Вместе с тем не все муниципальные образования в субъектах РФ находятся в одинаково плохом состоянии: в некоторых из них ведется системная работа по поиску оснований для стратегического развития и, как следствие, создания реально функционирующего коммуникационного поля [8]. Для выявления наиболее проблемных муниципалитетов лучше всего подходят регулярные мониторинговые исследования общего состояния всех муниципалитетов отдельного региона или группы регионов (к примеру, в рамках одного федерального округа). Анализ данных указанных мониторингов позволяет оценить не только текущее социально-экономическое состояние муниципалитетов, но и эффективность механизмов коммуникации, действующих на местном уровне.

Максимальный учет интересов муниципального уровня управления посредством его высокой представленности в системе коммуникационных взаимосвязей между политическими и неполитическими акторами позволит более эффективно распределять ресурсы на развитие муниципалитетов и регионов. Следовательно, у регионального уровня власти появится возможность точечно корректировать развитие собственной территории, основываясь на реальных показателях, и оперативно реагировать на возникающие конфликтные ситуации [9].

При формировании коммуникационных полей на уровне отдельных регионов необходимо учитывать специфические социально-политические характеристики региональной среды и регионального сообщества, определяющие его функционирование, а, следовательно, влияющие на особенности коммуникаций между региональными и федеральными акторами и на основные характеристики информационных потоков.

В качестве социально-политических характеристик регионального сообщества могут быть предложены следующие позиции:

· степень конфликтности в региональной политической элите;

· особенности политического лидерства в субъекте РФ, тип политического лидерства;

· наличие конфликтов в регионе в период избирательных кампаний регионального и федерального уровней;

· степень открытости и конфликтности во взаимоотношениях региональной и муниципальной власти, а также муниципалитетов между собой;

· наличие в регионе этнических и религиозных конфликтов, оценка возможности дестабилизации политической ситуации в субъекте за счет эскалации указанных конфликтов;

· степень влияния на политический процесс крупных бизнес-групп, представленных на территории региона.

Важнейшее влияние на коммуникационные процессы на уровне регионального сообщества оказывает также «когнитивная карта» региона (специфика взаимосвязей в политической элите и региональном сообществе субъекта РФ).

Интенсификация коммуникаций на уровне муниципалитетов и региональных сообществ может способствовать решению одной из ключевых проблем российской территориально-политической системы — наличия крайне вариативного административно-территориального деления.

Повышение информационной открытости и коммуникационных взаимосвязей отдельных акторов и их групп может способствовать снижению административных барьеров при их взаимодействии внутри страны. При этом возможно образование новых форм территориальной организации, не оформленных как единицы АТД, но заключающих наиболее эффективные примеры коммуникации различных политических и неполитических акторов федерального, регионального и муниципального уровней. По сути, указанные новые формы территориальной организации представляют «полюса роста», обладающие не только ресурсами и потенциалом для социально-экономического развития, но представляющие собой единые коммуникационные поля, в рамках которых наиболее эффективно обсуждаются и разрабатываются приоритетные направления развития государственной территории [10].

Варианты новых форм территориальной организации, образующиеся на основе интенсификации коммуникаций между различными акторами, различны и могут включать в себя.

1. Полюса конкурентоспособности (ПК).

Полюса конкурентоспособности активно распространены во Франции. ПК — это объединение предприятий, исследовательских организаций и центров образования, которые расположены на одной территории, включены в совместную деятельность, имеют общую стратегию развития и предназначены для накапливания синергии в инновационных проектах [11]. Источниками финансирования ПК являются государственные дотации и, в большей степени, самофинансирование. Особенность функционирования ПК состоит в том, что они интенсифицируют горизонтальные связи в региональных сообществах, объединяя различных акторов: в среднем в работе полюсов во Франции участвуют от 100 до 200 организаций [12].

2. Территориальная платформа.

Территориальные платформы широко применяются в Италии [13]. Они представляют собой специализированные и взаимосвязанные сверхлокальные системы, на территории которых высока концентрация малых и средних производственных предприятий и которые специализируются на однородных видах деятельности [14]. Территориальные платформы являются кооперативной моделью развития территории как сети, в рамках которой развиваются: локальные и сверхлокальные связи экономических и социальных акторов и органов управления; кооперация и взаимодействие производителей промышленной продукции и туристических услуг; образовательные системы и научно-исследовательские институты; транспортные и коммуникационные сети [15].

3. Федеральные округа.

Федеральные округа, объединяющие несколько регионов РФ, могут быть самостоятельным «полюсом роста». В некотором смысле, как объект территориального планирования, они объединяют и полюса конкурентоспособности, и территориальные платформы. Несмотря на то, что на их территории сосредоточены разные по уровню социально-экономического развития субъекты, наличие единой администрации и органов управления упрощает процесс взаимодействия различных акторов в процессе реализации региональной политики. В перспективе создаваемые на территории федеральных округов коммуникационные поля могут стать основой для выработки единого коммуникационного пространства для всей Федерации.

Для России создание аналогичных полюсам конкурентоспособности и территориальным платформам объединений актуально на базе отдельных элементов региональных сообществ, формализованных в сфере образования, здравоохранения, культуры и т.д. Создание подобных коммуникационных объединений позволит переориентировать мероприятия региональной политики на интересы конкретных региональных сообществ и повысить эффективность их реализации за счет усиления горизонтальных взаимосвязей между регионами. Кроме того, в перспективе, создание объединений, аналогичных полюсам конкурентоспособности, будет способствовать решению политических проблем: снятию этнической напряженности как в рамках одного субъекта РФ, так и между несколькими регионами; снижению остроты традиционного противостояния по линии «Центр-периферия»; снижению напряженности в отношениях региональных сообществ и региональной власти за счет частичного выведения последней за рамки принятия ключевых решений.

Все вышесказанное определяет решающее значение коммуникаций для России на пути поиска оптимальной формы организации федеративной системы в соответствии с ключевыми приоритетами стратегического развития государства. Поскольку инструментальным выражением этого процесса является модель региональной политики государства, применительно к Российской Федерации стоит говорить о выделении особой категории методов реализации региональной политики — коммуникативных методов, ориентированных на интенсификацию взаимосвязей между различными акторами на всех уровнях организации государства и, в конечном итоге, на создание единого общегосударственного коммуникационного поля.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. См. подробнее: Швецов А.Н. Совершенствование региональной политики: Концепции и практика. М.: КРАСАНД, 2010;

2. См., например: Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1; Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России. Проблемы и тенденции переходного периода. М, 2003; Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм // Политические исследования. 2000. № 5; Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика // РАН, Институт мировой экономики и международных отношений. М., 1998; Косиков И.Г. Реформируемая федерация. Укрупнение российских регионов. М.: Издательство ЛКИ, 2008; Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М., 1995; Туровский Р.Ф. Баланс отношений «центр–регионы» как основа территориально-государственного строительства // МЭиМО, 2003, № 11-12; Туровский Р.Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Общественные науки и современность. 2003. № 6;

3. См, например: Иванов В.В. Путин и регионы. Централизация России. М.: изд-во Европа, 2006;

4. Теория кооперативного федерализма неразрывно связана с концепцией дуалистического федерализма и была сформулирована в США. По сути, обе концепции характеризуют обширный период американской истории: от зарождения независимого государства до экономического кризиса 1930 гг. См.: Иванов В.Е. Как развивался американский федерализм. М., 2001. С. 9, 22-25;

5. Подробнее об особенностях «кооперативного федерализма» в зарубежных государствах: Бусыгина И.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования. Полис, 2000, № 5; Государственная экономическая политика США: современные тенденции. М., 2002. С. 178-180; Из мирового опыта федерализма (федерализм по-латиноамерикански). Общественные науки и современность, 1994, № 1;

6. См., например: Polishchuk L. Russian Federalism: Economic Reform and Political Behavior. California Institute of Technology, Division of the Humanities and Social Sciences, WP 972. 1996;

7. См.: Маслова И.С. Социальная результативность механизмов регионального управления развитием экономики // Федерализм, № 12, 2010;

8. См.: Падилья Сароса Л.Ю., Перцов Л.В., Прокофьев В.Ю., Трутнев Э.К., Холопик К.В., Крымов С.А. Методические рекомендации по согласованной подготовке и реализации документов планирования развития муниципальных образований. — Москва: Институт экономики города, 2010;

9. Швецов А.Н. Совершенствование региональной политики: Концепции и практика. М.: КРАСАНД, 2010. С. 281-316;

10. Концепция «полюсов роста» в политической регионалистике неотделима от концепции «диффузии инноваций». Обе концепции иллюстрируют классическое понимание западными учеными отношений центра и регионов в модели «центр-периферия». «Полюса роста» представляют собой территориальные образования (не обязательно совпадающие с границами административно-территориальных единиц в государстве), в рамках которых концентрируются крупные ресурсы для регионального роста и развития. В процессе освоения этих ресурсов происходит всплеск социально-экономической активности, и она начинает волнообразно выходить за рамки «полюса роста», распространяясь на периферию (происходит так называемая «диффузия инноваций»). Подобные «инновационные волны» периодические затухают, что приводит к упадку одних «полюсов роста» и возникновению альтернативных. Подробнее см.: Giersh H. Aspects of Growth Centers in Regional Planning / Ed. by A. Kuklinsk. Paris, The Hague, 1972; Hagerstrand T. Aspects of the Spatial Structure of Social Communications and Diffusion of Information // Papers and Proceedings of the Regional Science Association. 1966, Vol. 16; Myrdal G. Economic Theory and Under-developed Regions. London, 1957;

11. Региональное развитие и вызовы глобализации. Сб. обзоров и рефератов / РАН. ИНИОН. Центр науч.-информ. исслед. глобал. и регион. пробл. Отд. глобал. пробл. М., 2010. С. 25-42;

12. См., например: Франция. В поисках новых путей / Отв. ред. Ю.И. Рубинский. М.: Весь мир, 2007;

13. Авилова А.В. Реформа системы регионального управления в Италии // Проблемы теории и практики управления. № 6. М., 2002;

14. Региональное развитие и вызовы глобализации. Сб. обзоров и рефератов / РАН. ИНИОН. Центр науч.-информ. исслед. глобал. и регион. пробл. Отд. глобал. пробл. М., 2010. С. 48-51;

15. Региональное развитие и вызовы глобализации. Сб. обзоров и рефератов / РАН. ИНИОН. Центр науч.-информ. исслед. глобал. и регион. пробл. Отд. глобал. пробл. М., 2010. С. 61-69.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Авилова А.В. Реформа системы регионального управления в Италии // Проблемы теории и практики управления. № 6. М., 2002.

2. Бусыгина И.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования. Полис, 2000, № 5.

3. Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1.

4. Государственная экономическая политика США: современные тенденции. М., 2002.

5. Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России. Проблемы и тенденции переходного периода. М, 2003.

6. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм // Политические исследования. 2000. № 5.

7. Иванов В.В. Путин и регионы. Централизация России. М.: изд-во Европа, 2006.

8. Иванов В.Е. Как развивался американский федерализм. М., 2001.

9. Из мирового опыта федерализма (федерализм по-латиноамерикански). Общественные науки и современность, 1994, № 1.

10. Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика // РАН, Институт мировой экономики и международных отношений. М., 1998.

11. Косиков И.Г. Реформируемая федерация. Укрупнение российских регионов. М.: Издательство ЛКИ, 2008.

12. Маслова И.С. Социальная результативность механизмов регионального управления развитием экономики // Федерализм, № 12, 2010.

13. Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М., 1995.

14. Падилья Сароса Л.Ю., Перцов Л.В., Прокофьев В.Ю., Трутнев Э.К., Холопик К.В., Крымов С.А. Методические рекомендации по согласованной подготовке и реализации документов планирования развития муниципальных образований. — Москва: Институт экономики города, 2010.

15. Региональное развитие и вызовы глобализации. Сб. обзоров и рефератов / РАН. ИНИОН. Центр науч.-информ. исслед. глобал. и регион. пробл. Отд. глобал. пробл. М., 2010.

16. Туровский Р.Ф. Баланс отношений «центр–регионы» как основа территориально-государственного строительства // МЭиМО, 2003, № 11-12.

17. Туровский Р.Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Общественные науки и современность. 2003. № 6.

18. Франция. В поисках новых путей / Отв. ред. Ю.И. Рубинский. М.: Весь мир, 2007.

19. Швецов А.Н. Совершенствование региональной политики: Концепции и практика. М.: КРАСАНД, 2010.

20. Giersh H. Aspects of Growth Centers in Regional Planning / Ed. by A. Kuklinsk. Paris, The Hague, 1972.

21. Hagerstrand T. Aspects of the Spatial Structure of Social Communications and Diffusion of Information // Papers and Proceedings of the Regional Science Association. 1966, Vol. 16.

22. Myrdal G. Economic Theory and Under-developed Regions. London, 1957.

23. Polishchuk L. Russian Federalism: Economic Reform and Political Behavior. California Institute of Technology, Division of the Humanities and Social Sciences, WP 972. 1996.


© Все права защищены http://www.portal-slovo.ru

 
 
 
Rambler's Top100

Веб-студия Православные.Ру